TTIP: Eine kritische Empfehlung - Mit Transparenz die Welthandelsordnung mitgestalten

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Die Verhandlungen über die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) haben eine unerwartet dynamische Debatte entfacht. Die dabei geäusserte Kritik ist in Teilen durchaus gerechtfertigt, doch wäre ein Scheitern bedauerlich, insbesondere im Hinblick auf die Rolle der EU in der Welthandelsordnung.

Ökonomische Bewertung

TTIP dürfte mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit mittelfristig nennenswerte Wohlstandsgewinne bringen. Das sagen fast alle verfügbaren Studien (Felbermayr et al., 2013; Francois et al., 2013). Die genaue Höhe dieser Gewinne ist jedoch aufgrund der Ungewissheit bezüglich des Umfangs des geplanten Freihandelsabkommens kaum verlässlich quantifizierbar.

Klar ist, dass offene Märkte und freierer Handel auf vielfältige Weise Wohlstandsgewinne und Vorteile für Verbraucher schaffen. Sie ermöglichen den Ausbau komparativer Vorteile und vor allem die Nutzung von Größenvorteilen in der Produktion. Letzteres dürfte vor allem in dem stark intraindustriell geprägten EU-US-Handel besonders zur Geltung kommen. Hinzu kommt eine höhere Wettbewerbsintensität, die große Anreize zu mehr Effizienz, Innovation und Kundenorientierung schafft. Aus Sicht der Verbraucher senkt Handelsliberalisierung daher die Preise und erhöht die Produktvielfalt.

Deutschland mit seiner traditionell großen Handelsoffenheit ist ein Beispiel für dieses Erfolgsrezept für mehr Wohlstand und Beschäftigung. Das sogenannte deutsche Wirtschaftswunder gründete sich wesentlich auf einer Re-Integration in die Weltmärkte. Und auch der EU-Binnenmarkt hält wichtige Lehren bereit. Vor seiner Einführung herrschte in Europa große Skepsis. Doch inzwischen haben die (meisten) Menschen die Vorteile eines sehr freien Austauschs von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeit schätzen gelernt. Auch verschiedene Studien belegen die positive Wohlstandswirkung des Binnenmarktes (Busch, 2013).

Durch TTIP dürften die Zölle im transatlantischen Handel nahezu vollständig gestrichen werden. Zwar sind diese bis auf einige Ausnahmen (etwa bei bestimmten Fahrzeugen, Textilien oder im Agrarbereich) im Durchschnitt bereits recht niedrig und liegen im Industriewarenhandel bei rund 2,8 Prozent. Doch aufgrund des relativ hohen Handelsvolumens zwischen der EU und den USA bietet TTIP auch hier nennenswerte Vorteile. So lassen sich allein im Industriewarenhandel zwischen Deutschland und den USA schätzungsweise rund 3,5 Milliarden Euro einsparen – zugunsten von Verbrauchern und Unternehmen.

Die nicht-tarifären Handelsbarrieren, die vor allem aus bürokratischen Hemmnissen bestehen, sind allerdings noch deutlich höher. Sie können im Durchschnitt beim Export in die USA auf rund 20 Prozent des Warenwerts beziffert werden (Ecorys, 2009). Dahinter stehen etwa unterschiedliche Regulierungen und Vorschriften für technische Geräte, die Unternehmen zu Spezialanfertigungen zwingen oder zusätzliche Zulassungsverfahren bedingen. Das ist in den Fällen, in denen die Präferenzen der Bevölkerung hinsichtlich des Regulierungsniveaus in der EU und den USA unterschiedlich sind, durchaus gerechtfertigt. Doch es gibt Bereiche, in denen die erzielten Sicherheitsniveaus für Verbraucher und Umwelt auf beiden Seiten ähnlich hoch sind, sich die Regulierungsansätze aber deutlich unterscheiden. Sie stellen somit unnötige Handelshemmnisse dar. Zur Minderung dieser Barrieren bieten sich verschiedene Möglichkeiten an: eine weitgehende Harmonisierung, der Übergang auf internationale Standards oder eine gegenseitige Anerkennung.

Der Abbau von als unnötig identifizierten bürokratischen Unterschieden und Hemmnissen senkt die Kosten und Preise für Unternehmen und Verbraucher. Vor allem bietet diese Art der regulatorischen Zusammenarbeit die Chance, dass mehr Unternehmen die Möglichkeiten des Exports in die USA wahrnehmen. Denn vor allem kleine und mittlere Unternehmen (KMU) schrecken derzeit häufig noch vor den technischen und rechtlichen Herausforderungen der unterschiedlichen Regulierungen für ihre Produkte zurück.

Mögliche Risiken und Nachteile

Erst einmal abgeschlossen, wird TTIP weitreichende Folgen haben. Eine sachliche Analyse der zu erwartenden Konsequenzen ist daher unabdingbar.

Als besonders sensibel gelten zu Recht die Bereiche Verbraucher-, Gesundheits- und Umwelt-schutz. Es ist richtig, dass die Standardsetzung in den USA generell nicht auf dem Vorsichtsprinzip beruht wie in der EU. Anders als in der EU liegt dort die Beweislast beim Staat, der die gesundheitliche Schädlichkeit erst belegen muss. Diese grundsätzlichen Unterschiede im Regulierungsansatz bedeuten, dass im Rahmen von TTIP das Potenzial für eine Harmonisierung und gegenseitige Anerkennung, die nur bei einem annähernd gleichen Sicherheitsniveau greifen soll, beschränkt ist. Das Vorsichtsprinzip ist im Verhandlungsmandat für die EU-Kommission fest verankert (Rat der Europäischen Union, 2013). Dort steht auch sehr deutlich, dass das hohe Niveau an Verbraucher-, Gesundheits- und Umweltschutz in der EU erhalten bleiben soll. Im weiteren Verhandlungsprozess will die Europäische Kommission sicherstellen, dass TTIP dieser Forderung gerecht wird. Sie ist dabei auch durch entsprechende Zusicherungen hoher Politiker gebunden. Die Kritik der TTIP-Skeptiker in dieser Hinsicht ist daher weitgehend überzogen.

Große Sorge herrscht auch in den Bereichen der kommunalen Dienstleistungen (vor allem der öffentlichen Daseinsvorsorge) und der europäischen Arbeitsstandards (besonders bei den Mindestlöhnen). In Verbindung mit einem sogenannten Negativlisten-Ansatz bei der Dienstleistungsliberalisierung und mit dem avisierten Investor-Staat-Streitschlichtungsverfahren drohten – so die Befürchtungen der TTIP-Skeptiker – die staatlichen Handlungsmöglichkeiten stark eingeschränkt zu werden. Doch die öffentliche Daseinsvorsorge, die meist im Rahmen des kommunalen Regulierungsrechts liegt, soll von TTIP nicht tangiert werden. Gemäß dem Verhandlungsmandat sollen in diesem Bereich keine Regelungen getroffen werden, die über den bisherigen Stand im Rahmen des WTO-Dienstleistungsabkommens GATS hinausgehen. Dies war auch übliche Praxis in den bisherigen bilateralen Handelsabkommen der EU. So gibt es im kürzlich ausgehandelten CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement zwischen der EU und Kanada) eine General-ausnahme für kommunale Dienstleistungen. Damit wird in diesem Bereich der Ansatz der Negativliste ausgehebelt, nach dem alles zu liberalisieren ist, das nicht explizit in eine Ausnahmeliste eingetragen wird.

Mit Blick auf die Arbeitnehmerrechte werden Mindestlöhne (einschließlich deren Erhöhung) und die Tarifautonomie unangetastet bleiben. Das soll wie im CETA durch eine sogenannte Arbeitsmarktklausel gesichert werden.

Besonders kritisch wird über den Investitionsschutz und vor allem die Investor-Staat-Streitschlichtung diskutiert. In der Tat existiert eine Reihe von substanziellen Kritikpunkten an den bestehenden Verfahren von internationalen Investor-Staat-Streitschlichtungen (ISDS), die zu Recht moniert werden. Doch mit TTIP besteht die Chance, die Nachteile der bisherigen ISDS-Verfahren aus der Welt zu schaffen und diesen seit Jahren bestehenden internationalen Rechtsprechungsmechanismen eine sachgerechtere und zukunftsfähigere Form zu geben. Mit CETA hat die EU-Kommission bereits deutliche Verbesserungen erreicht (Schill, 2014). Das Regulierungsrecht des Staates ist nun festgeschrieben, und zwar bereits in der Präambel, die für die Schiedsrichter bei der Auslegung von hoher Bedeutung ist. Darüber hinaus werden Begriffe, die in den bestehenden deutschen Investitionsschutzabkommen kaum näher definiert sind, wesentlich genauer spezifiziert (z. B. indirekte Enteignung, billige und gerechte Behandlung). So wird ein Investor trotz Gewinneinbußen durch eine staatliche Maßnahme keine Entschädigung erhalten, wenn der betreffende Staat im öffentlichen Interesse, nicht diskriminierend und nicht manifest unverhältnismäßig agiert hat.

TTIP bietet eine Chance, diesen Reformprozess fortzusetzen (Kolev, 2014). Es sollte beispielsweise eine Berufungsinstanz fest vorsehen, was CETA bislang nur als Möglichkeit avisiert. Zudem gilt es sicherzustellen, dass mögliche staatliche Schuldenschnitte und Bankenabwicklungen nicht zu Entschädigungen für US-Investoren führen.

Es wäre unter diesen Voraussetzungen eine vertane Chance, auf das „I“ in TTIP zu verzichten. Zwar sind die Rechtssysteme in den USA und der EU sicherlich verlässlich und bieten ein hohes Schutzniveau für ausländische Unternehmen. Doch ist hinterfragbar, wie gut regionale Gerichte in den USA oder in manchen EU-Ländern für die Herausforderungen des internationalen Handelsrechts gerüstet sind und ob nicht gelegentlich doch ein gewisser Bias gegen ausländische Unternehmen existiert.

Wichtiger jedoch ist, dass ein solches ISDS über TTIP hinaus wirken könnte und sollte. Im Idealfall kann ein neuer global ausstrahlender ISDS-Standard geschaffen werden, der einerseits Investoren verlässlich und effizient gegen staatliche Willkür schützt, aber andererseits den Staaten besser als bisher ihr Regulierungsrecht zubilligt und sie vor ungerechtfertigten Klagen schützt. Wenn die EU jedoch gegenüber den USA darauf mit Verweis auf das verlässliche US-Rechtssystem verzichtet, dann erscheint es schwer vorstellbar, dass etwa China sich auf ein modernisiertes ISDS-Verfahren einlassen wird.

Auch bei der Frage der Transparenz ist eine differenzierte Beurteilung nötig. Einerseits war die Offenheit der EU-Kommission bei einem Handelsabkommen noch nie so groß wie bisher. Neben den Online-Informationen auf den Seiten der Generaldirektion Handel sind hier vor allem die regelmäßigen Stakeholder-Foren und die öffentlichen Konsultationen zum Investitionsschutz und zu KMU zu nennen. Doch es erscheint wenig nachvollziehbar, dass das TTIP-Verhandlungsmandat und auch der finale Text des ausverhandelten CETA-Abkommens erst so spät veröffentlicht wurden. Die Transparenzinitiative der neuen EU-Kommission ist in diesem Zusammenhang dringend nötig und zu begrüßen. Bereits Anfang Januar dieses Jahres hat die Kommission eine große Anzahl von neuen Papieren öffentlich gemacht und somit die Informationslage wesentlich verbessert. Diese Transparenzinitiative muss fortgesetzt werden. Es muss gewährleistet sein, dass die nationalen Parlamente und das Europäische Parlament den Verhandlungsprozess kontinuierlich begleiten und Zwischenergebnisse kritisch prüfen können. Denn am Ende dieses Prozesses wird das Abkommen nur im Ganzen angenommen oder abgelehnt werden können. Daher ist es unverzichtbar, dass die als notwendig erachteten Korrekturen bereits im laufenden Prozess angebracht werden können.

Kontrovers diskutiert wird auch die Frage, ob TTIP der Welthandelsordnung schaden oder nutzen wird. Durch TTIP kann es zu Handelsumlenkungen und damit negativen Rückwirkungen auf Drittländer kommen (Beck/Scherrer, 2014). Vorhandene Studien kommen auch hier zu unterschiedlichen Ergebnissen. Die Effekte auf Drittländer werden umso weniger negativ und gegebenenfalls auch positiv sein, je mehr Wachstum TTIP generiert, je mehr andere Staaten in Reaktion auf TTIP ihrerseits Handelsbarrieren abbauen und je offener TTIP gestaltet wird.

Die Welthandelsordnung ist komplizierter geworden und droht durch zunehmenden Protektionismus weiter beschädigt zu werden. Die Welthandelsorganisation (WTO) ist mit Blick auf eine weitere Handelsliberalisierung nur begrenzt handlungsfähig, wie die lange Krise der Doha-Welthandelsrunde (trotz kleinerer jüngerer Fortschritte) belegt. Bilaterale Handelsabkommen sind daher beinahe der einzige Ausweg. Ordnungspolitisch bleibt der Multilateralismus aber der Königsweg. TTIP wird aufgrund seiner Größe große Ausstrahlkraft entfalten. Diese Kraft gilt es, politisch klug und konstruktiv zu nutzen. Optimal wäre es, wenn TTIP die Schwellenländer veranlassen würde, konstruktiver am Verhandlungstisch in Genf zu agieren, um den Multilateralismus wieder zu beleben. EU und USA sollten diesem Ziel bei den weiteren Verhandlungen eine hohe Priorität einräumen.

Fazit

TTIP muss weiterhin die in der EU gewohnt hohen Standards gewährleisten und ein ISDS schaffen, das modernen Ansprüchen genügt. Dann kann TTIP zum wichtigen ökonomischen und politischen Signal werden: für die Förderung des Wachstums, für den Multilateralismus und gegen den aufkeimenden Protektionismus. Doch die zu erwartenden Vorteile gehen über die ökonomischen Aspekte hinaus. Der erfolgreiche Abschluss von TTIP ist von entscheidender außenpolitischer Bedeutung. Die Hinwendung der USA nach Europa ist inzwischen keine Selbstverständlichkeit mehr. Vielmehr blicken die Vereinigten Staaten schon seit längerer Zeit vor allem auf den sich dynamisch entwickelnden asiatisch-pazifischen Raum. Sie verhandeln mit vielen Staaten der Region (zunächst ohne Beteiligung Chinas) ein Transpazifisches Partnerschaftsabkommen (TPP).

Deutschland und die EU haben zu Recht den Anspruch, die Weltpolitik und das Welthandelssystem des 21. Jahrhunderts mitzugestalten. Doch es besteht die Gefahr, dass die EU in der Weltpolitik von den USA und China (als einer faktischen G2) mittelfristig marginalisiert wird. Die EU muss daher ihren Gestaltungsanspruch in der Welt durch die Demonstration von Handlungsfähigkeit untermauern.

 

Eine kritische und abgewogene Debatte über TTIP ist sicherlich nötig. Doch der Diskurs wird oft überzogen skeptisch und ablehnend geführt und ist mit einem latenten Anti-Amerikanismus vermischt. Manche Kritik an TTIP ist zwar richtig. Doch sollte TTIP aufgrund wenig nachvollziehbarer und pauschaler Widerstände in Deutschland scheitern, wäre das für die deutsche Außenpolitik ein fatales Signal.

 

http://www.oekonomenstimme.org/artikel/2015/01/ttip-eine-kritische-empfehlung/